La sentenza della Corte Costituzionale tedesca relativa al programma PSPP della BCE rappresenta una pietra miliare nei rapporti tra Unione Europea e Stati membri.
Nel merito, il tribunale di Karlsruhe contesta la sentenza della Corte di Giustizia europea emessa nel 2018, su sollecitazione degli stessi giudici tedeschi, in cui i colleghi lussemburghesi non hanno espressamente giudicato “lecito” l’intervento della BCE, ma piuttosto hanno ritenuto che, in ossequio al principio dell’indipendenza dell’istituto di Francoforte (sancito dall’articolo 19 TUE) il sindacato della Corte dovesse limitarsi a quei soli atti “manifestamente” eccedenti i limiti stabiliti dai Trattati e dallo Statuto della BCE.
Questa auto-limitazione tuttavia non tiene conto di uno dei principi-chiave dell’intera costruzione eurounitaria: il principio di proporzionalità (art.5 TUE), vera e propria bussola nel mare dell’attribuzione di competenze. L’Unione può agire nelle materie concorrenti (indicate all’art. 4 TFUE) solo qualora un certo risultato sia più facilmente perseguibile attraverso un proprio atto rispetto a singoli interventi degli Stati membri. La politica monetariasfuggirebbe a questa limitazione proprio perché di competenza esclusiva dell’UE – ma l’azione della BCE avrebbe avuto ricadute sulla politica economica, di competenza concorrente.
Quindi, delle due l’una:
a) la BCE gode di indipendenza non solo nei confronti dei governi nazionali e degli organi decisionali eurounitari, ma anche verso gli stessi Trattati che la istituiscono;
b) la BCE, fatta salva l’autonomia nel settore di propria competenza, deve comunque informarsi ai principi basilari dell’ordinamento cui appartiene. E, nel caso, avrà tre mesi di tempo per dimostrarlo.
A monte, comunque, il problema è uno solo: la strenua volontà di preservare “l’aquila bicefala”, la separazione netta tra politica fiscale e politica monetaria. Un unicum della costruzione europea, le cui contraddizioni si acuiscono in un momento storico in cui la Federal Reserve si allinea alle richieste di Trump per sostenere l’economia reale.
Da un punto di vista di politica giudiziaria, invece, la Corte tedesca potrebbe aver voluto agire in via preventiva. Uno strumento formidabile, infatti, è offerto dalla cosiddetta “clausola di flessibilità”, stabilita dall’articolo 352 TFUE, la cui formulazione ambigua è stata sfruttata dalle istituzioni europee – soprattutto dalla Corte di Giustizia (CGUE) – per ampliare il loro novero di competenze.
La giurisprudenza della CGUE, ad esempio, negli anni ha allargato le maglie del concetto di “politica commerciale comune” (di competenza esclusiva dell’UE, ex articolo 3 TUE), fino a ricomprendervi altri settori, come quello dei trasporti (di competenza concorrente UE-Stati membri, ex articolo 5), determinando un sostanziale assorbimento del secondo nel primo.
Certa che una simile operazione di “inglobazione” rispetto alle politiche monetarie/economiche sarebbe molto più complicata, perché queste soggiacciono a norme più stringenti, tuttavia la corte tedesca ha sicuramente colto l’occasione per ribadire la linea di demarcazione.
Altro punto importante è il fatto che Karslruhe abbia segnalato il deficit di democraticità in una decisione sostanzialmente di politica economica, assunta da una istituzione puramente tecnica.
Dall’approvazione del Trattato di Lisbona, infatti, la Corte ha inteso garantire un’adeguata rappresentanza del popolo tedesco in seno alle decisioni comunitarie. Grazie all’apposita modifica dell’articolo 23 della Legge Fondamentale, è stato previsto che qualsiasi posizione assunta in sede intergovernativa (Consiglio dei ministri, Consiglio dei capi di governo UE) dai rappresentanti della Repubblica Federale debba essere previamente approvata dal Bundestag (e per le decisioni riguardanti i Lander, anche dal Bundesrat), garantendo così un’assoluta centralità del ruolo del Parlamento e una perfetta coordinazione delle decisioni politiche, ancorché assunte in contesti sovranazionali. E la politica estera è notoriamente una materia in cui l’esecutivo gode di un’ampia libertà d’azione e su cui i rappresentanti del popolo hanno scarsa voce in capitolo: è una soluzione che evita lo scollamento governo-Parlamento, assai pericoloso in una repubblica parlamentare quale è la Germania.
Il Bundesverfassungsgericht all’inizio della sentenza, pur riconoscendo il ruolo della Corte di Giustizia europea, ricorda che la “natura” della UE “si basa su una cooperazione multi-livello di Stati, sistemi costituzionali, amministrazioni e corti sovrane”. È un passaggio importante, che scrive un altro capitolo nella dialettica fra Corti nazionali e Corte europea rispetto al tema della primazia del diritto. Il rapporto fra organi giurisdizionali è sempre stato estremamente complicato e le due Corti più vivaci sono state proprio quella tedesca e quella italiana.
Un lungo percorso, iniziato già nel 1962 (appena 5 anni dopo la firma del Trattato di Roma) con Costa v. Enel, e che per entrambe si è conclusa allo stesso modo: la sentenza Frontini da una parte e la Solange II dall’altra hanno creato un sistema in cui i “principi fondamentali” delle Costituzioni nazionali sono alla base delle fonti, cui seguono le norme eurounitarie (Trattati ed atti derivati come regolamenti, direttive etc.) e quindi le rimanenti norme di rango costituzionale e successivamente le leggi ordinarie. Una ricostruzione ribadita dalla nostra Corte nel 2018 nel caso Taricco e che tuttavia non è ancora pacifica, tanto che il portavoce della Commissione Eric Mamer si è affrettato a ribadire poche ore dopo la pronuncia del 5 maggio “la supremazia del diritto europeo su quello interno”.
Allora deve essere riconosciuto ai giudici tedeschi questo: di aver spogliato il re, di aver mostrato che tutta la costruzione europea si basa sempre e solo sulle Costituzioni nazionali. Sono gli Stati i “Signori dei Trattati”, perché sono loro e solo loro ad essere depositari del potere ultimo: il potere costituente. L’Unione Europea si basa sugli Stati e non può farne a meno. Non è un potere costituente quello che le ha dato vita: la proposta di Trattato-Costituzione (in verità più un trattato che una costituzione), che avrebbe introdotto una “supremacy clause” come quella prevista dalla Costituzione USA, è stata rigettata nel 2007. Non c’è lex mercatoria né vincoli finanziari che tengano: l’ultima parola, i cosiddetti “controlimiti” all’espansione europea, sono assicurati dalle Corte Costituzionali, custodi della unica fonte del potere.
Uno è il potere sovrano, e quindi uno solo è il sovrano. L’Unione Europea, sostenendo ostinatamente la propria auto-legittimazione, vuole restaurare un dualismo che lo Stato ha abbandonato cacciando la monarchia.
Non abbiamo bisogno di un nuovo re.
